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賽斯納龐巴迪

中國通航法制問題分析 面臨3個大困難

私人飛機網 更新時間:2020-01-20 09:07:06 來源: 字號:

  一。通用航空產業立法現狀

  法律制度本身也是一種資源,目前我國涉及通用航空的法律只有一部《中華人民共和國民用航空法》。《中華人民用共和國民用航空法》于1995年制定,分為16章,共計214條款。其中涉及到通用航空的內容只有l章、6條,而其余大多數的內容針對運輸航空。《中華人民用共和國民用航空法》給出了通用航空活動的整體框架,對通用航空活動的范疇、從事通用航空活動的人員和企業應當具備的條件、從事通用航空活動的要求等做了方向性、原則性規定。

  除了《中華人民用共和國民用航空法》對通用航空有專門規定外,近年來,我國制定并頒布了一系列有關通用航空市場準入、運行標準以及外商投資等方面的法規、規章等,成為規范通用航空活動的法律依據,初步形成了通用航空法律法規體系。

  雖然上述法律、法規、規章和技術標準等對于促進和維護通用航空產業有序發展起到了一定的作用。但是,從總體構成上來看,我國通用航空產業尚未有一部處于核心地位,系統地調整通用航空各種活動關系的專門法律,法律資源總體上稀缺;現有對的航空法律法規缺乏系統性,法律法規之間缺乏協調下,存在著諸多矛盾和沖突的地方。同時,隨著新常態下我國通用航空產業發展的新形勢,產業發展規模、產業發展行為、產業發展速度呈現多樣化,而通用航空法律、法規等卻顯示出滯后于通用航空產業發展的現實需要,不能滿足通用航空產業快速發展的需要。國家層面建立系統完善的《通用航空法規體系》,規范通用航空活動,為通用航空產業的健康、有序發展提供法律支持。

  二。通用航空產業立法存在的問題分析

  1.現有法律法規缺乏系統性,缺乏國家層面的產業立法

  當前我國通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規、民航規章3個層次構成,這3個層次都存在一定問題。在國家立法層面,我國現有調整通用航空的立法只有民用航空法,且其中僅以第十章共6條的形式規范通用航空活動。在民航行政法規方面,行政法規對于促進通用航空產業發展仍停留在原則層面,保障措施不明確、實施細則有待完善,且無明確指導性意見指引地方性通航政策法規體系建設。在民航規章層面,我國現行的11大類共117部適航規章體系中,對通用航空相關規章缺乏針對性和靈活性,技術運行標準及各種證照的頒發、使用,有些是參照公共航空運輸,有些是以通知形式規定或沒有統一規定,在運行管理的嚴密性和運行標準上與國際民航組織的要求仍存在差距。

  造成這一現狀的最根本的問題其實就是缺乏國家層面的產業立法。國家層面未將通用航空產業的發展納入法制管理的軌道,未對通用航空產業的發展提供一個良好的、穩定的、可執行的法律環境,導致通用航空產業面臨“無法可依”的現狀,限制了通用航空產業的整體戰略發展。

  2.針對性體系化立法闕如,法律效力不強,存在立法空白

  從體系化立法的角度而言,目前使用的各類通用航空法律、法規對于保障與促進通用航空產業發展還存在諸多不足之處。一是,通用航空產業立法步伐落后于通用航空產業的實際發展需求。隨著通用航空產業的快速發展,帶來了新業務、新情況、新問題,但目前通用航空相關法律、法規對于這些問題的管理還存在立法上的空白。如近年來無人機行業快速發展,但是就目前來看對于無人機對機場及周邊地區凈空安全影響的專項立法并沒有出臺,導致無人機在機場凈空范圍內干擾航空飛行的事故層出不窮,嚴重地影響了航空安全。二是,現行法律法規和政策原則性規定多,可操性較差,導致法律效力較低、功能弱化。如《通用航空飛行管制條例》對于促進通用航空產業發展仍停留在原則層面,保障措施不明確、實施細則有待完善;《國務院關于通用航空管理的暫行規定》條例,對通用航空飛行做出了嚴格且繁瑣的審批手續規定,甚至有阻礙通用航空發展之嫌。三是,現行的法律法規和政策多是強制性較弱的規定,懲罰性措施執行效率不高,在法律層面對轉化成功率造成負面影響。

  3.通用航空產業立法保障工作機制不完善,缺乏相關配套保障措施

  通用航空產業立法保障工作機制關系著立法質量能否與通用航空產業發展步伐契合度的高低。目前我國通用航空產業立法保障工作機制不完善,缺乏相關的配套措施。具體表現在如下幾個方面。一是,立法準備階段的制度不完善。就通用航空產業法律法規體系建設而言,立法準備階段的制度是不可缺少的,他牽涉到立法活動能否有效開展,立法進程是否順利進行,關乎通用航空法律體系的質量與實施。但目前我國通用航空產業立法程序中準備階段尚存空白,缺乏統一的制度標準和導向。二是,行業參與通用航空產業立法機制不完備。當前向社會公布的通用航空產業法律法規在制定過程中,并沒有建立通用航空企業廣泛參與的保障措施,造成通用航空法律法規的質量不高;同時,向社會公布的通用航空法律法規草案過度依賴于政府官方網站和主流報紙媒體,造成法規征求意見缺乏針對性,意見的反饋機制不健全,所提意見對法規修改的參考價值不大。

  4.通用航空產業法律、法規的立法工作缺乏國際視野,立法水平較低

  目前出臺的各類通用航空法律、法規缺乏對國際上通用航空產業發達國家的經驗借鑒,現行法律法規沒有充分發揮對通用航空產業的推動和保障作用。主要表現在現有的通航法律法規立法水平不高,部分法律、規章更像原則性的政策宣示,規范性文件的內容更多是指導思想、原則、現狀分析,而缺乏具體、嚴謹、規范的法律用語。同時,由于部分法律法規的出臺缺乏科學論證,缺乏國際視野,導致立法水平不高、前瞻性不足、穩定性較差。

  三。加強和完善通用航空產業立法的基本對策

  1.重視國際通用航空產業立法經驗借鑒,提高通用航產業立法質量

  世界通用航空強國的成功經驗表明:健全和完善的法律法規體系是通用航空產業持續、健康、快速發展的動力,是營造良好產業環境的保障。這就需要通用航空產業立法工作具備國際視野,充分吸收通用航空強國的立法經驗,不斷提高我國通用航空產業的立法質量。一是,要充分研究、分析通用航空強國法律法規體系及內容,尋求可以借鑒的內容,結合我國通用航空產業發展的實際情況,形成符合我國通航產業發展國情的通用航空法律法規體系。二是,政府層面要對通用航空產業法律法規體系的建設進行統籌管理,加快構建與通用航空發展相適應、行為主體權利義務明晰、產業鏈發展配套措施完善、通用航空裝備制造與運營服務協同發展的通用航空法律法規體系,使其對通用航空產業發展更具有指導性、規范性和可行性。三是,建立企業參與通用航空產業立法機制,提升通用航空產業法律體系的科學性、民主性、可操作性和實效性。

  2.制定統一的通用航空產業立法規劃,增強通用航空產業立法的規律性

  加強政府層面通用航空產業立法主導作用,制定產業立法的綱領性政策文件,建立統一的通用航空產業立法規劃,確定通用航空產業各領域立法應共同遵守的基本原則,協調好國家、地方政府層面通用航空產業立法工作的開展,避免國家、地方政府出現立法重復和矛盾。規劃通用航空產業立法的重點領域、長期立法與近期立法的關系。健全完善通用航空產業法律法規制定工作程序,增強通用航空產業立法的規律性。為制定規范化、市場化和國家化的通用航空產業法律法規體系打下堅實的基礎。

  3.加強通用航空產業重點領域立法,為建立國家層面通用航空法奠定基礎

  將通用航空產業發展所需立法支持的領域分層、分類、分項納入通用航空法律法規體系建設中,盡可能使得通用航空產業活動有法可依。通過匯編、修訂現有法律法規,理順現有法律法規的承接與遞進關系,形成一個層次分明、結構嚴謹的法律法規體系。同時加快通用航空產業重點領域立法,特別是加緊制定和完善低空空域管理改革、通用航空機場建設規劃、通用航空活動主體的基本權利與基本義務、通用航空制造業的研發、制造、通用航空稅率、通用航空安全體系建設等領域的法律保障與問題。此外,由于我國通用航空產業的發展具有區域不平衡性,各地區通用航空發展水平、發展規模存在較大差異,各地區要根據自身通用航空產業發展的特點和規模,制定出一系列符合本地區通用航空產業發展特點的法律法規。這樣,既為國家層面制定系統的法律法規提供借鑒和經驗,也有利于加快各地區通用航空產業的發展步伐。

  4.積極發揮通航行業協會在產業法律法規體系建設中的作用

  通用航空協會是指介于政府、企業之間,商品生產者與經營者之間,并為其服務、咨詢、溝通、監督、公正、自律、協調的社會中介組織。在建立系統化的通用航空產業法律法規體系的同時,要促進各類通航協會在彌補法律法規上不足和缺失領域發揮重要作用。如通航企業同質化發展和相近區域內的惡性競爭的發生等方面,通航協會將發揮法律法規所不能取代的功能。因此,要逐步建立全國性質和地方性質的通航協會,有效制約并保障公權力的良性運作,全面地實現并保障通用航空上下游企業等經濟主體的私權利,構筑通用航空產業整體經濟秩序的自我調控機制;促進我國通航產業快速健康發展。

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